Categories: اخبار نساجی

بررسی لایحه بودجه ۹۱کل کشور؛ میانبرهای دولت برای دور زدن قانون

جهت‌گیری سومی که در بودجه ۹۱ صورت گرفته، سیاست دولت درباره هزینه‌های جاری و عمرانی است. دولت نسبتا هزینه‌های جاری خود را نسبت به ارقام سال ۹۰، نسبت به قانون ۵/۱۵ و نسبت به عملکرد ۱۹ درصد رشد داده، این رشد نامعقول نیست و همین میزان در عمل رخ خواهد داد و سیاستی که درباره اعتبارات عمرانی داشته، این بوده که مخارج عمرانی در بودجه این طور است که اول دولت هزینه‌های جاری را انجام می‌دهد.

برداشت های اغلب ناصحیحی در بین برخی کارشناسان و دانشگاهیان از بودجه وجود دارد. به همین دلیل ابتدا به بیان شرح مختصری از بودجه می‌پردازیم. تا اوایل قرن بیستم بودجه را سند دخل و خرج دولت می‌دانستند، بعد از آن بودجه به عنوان سند سیاستگذاری دولت تعیین شد و در سه دهه اخیر کیفیت حکمرانی دولت را نیز در بالاترین سطح بودجه معلوم می‌کند.

واقعیت این است که بودجه با توجه به این ملاحظات، دیگر صرفا یک مساله‌ اقتصادی نیست بلکه سند حقوقی- سیاسی هم هست که آثار اقتصادی خاص خود را نیز دارد و به نوعی نمایانگر نحوه پیوند دولت، مردم، قوه مجریه و قوه مقننه با یکدیگر است ضمن اینکه این سوال را که دولت چگونه پاسخگو است را نیز نشان می‌دهد.

بودجه امروز نمادی است از آنچه در یک لحظه زمانی خاص عکسی از سیمای مدیریت بخش عمومی گرفته شده یعنی مشخص می‌کند دولت موظف است چه کاری انجام دهد؟ با چه روشی؟ اولویت منابع چگونه است؟ بنابراین، زمان رجوع نیاز است به اینکه مشخص کنیم دولت بر پایه چه راهبردهایی به سمت تصمیم‌گیری رفته است؟

با ذکر این مقدمه فشرده در اینجا می‌پردازیم به اینکه دولت برای سال ۹۱ بر پایه چه تصمیماتی بودجه را تنظیم کرده است؟

بودجه سال ۹۱ به دو بخش مجزا تقسیم می‌شود: یک بخش دولت جداول را تنظیم کرده، که در ظاهر نشان می‌دهد بودجه معقول و انضباطی است. ولی بودجه بخش دومی هم دارد که در زمره آمار و اعداد قرار نگرفته و شامل پایبندی به علم، قانون و برنامه است و با کنار هم قرار دادن این دو بخش است که می‌توان به درک صحیحی رسید.

در بخش اول، دولت نگرش‌ خود را بر حسب اوضاع سیاسی کشور باید تعیین کند. مثلا تحریم‌ها و نحوه در نظر گرفتن آثار آن بر بودجه یک متغیر بسیار تعیین‌کننده است. نخستین تصمیم مهم دولت در چارچوب لایحه بودجه ۱۳۹۱ این است که فرض کرده هیچ اتفاق مهمی در سال ۹۱ نخواهد افتاد و مانند همه سال‌های بعد از جنگ خواهد بود. حدود ۵/۳ میلیون بشکه نفت هر روز داشته‌ایم که به ۰۵/۴ میلیون بشکه خواهد رسید. در سال آینده، پیش‌بینی شده که منابع حاصل از صادرات نفت به سهولت همه سال‌های گذشته ادامه خواهد داشت و تحت تاثیر تحریم قرار نخواهد گرفت.

میانبر اول:تعطیلی دو ردیف در هدفمندی یارانه ها

تصمیم دوم، بحث هدفمند کردن یارانه‌هاست. در چارچوب قانون، دولت موظف است در چهار ردیف منابع و مصارف یارانه‌ها را لحاظ کند. یک ردیف درآمدی و سه ردیف هزینه‌یی که یکی برمی‌‌گردد به سیاست‌های حمایتی به خانواده‌ها، یکی حمایت‌های از تولید و دیگری مجموعه‌یی از هزینه‌های جبرانی که دولت می‌خواهد خرید کند چه جاری و چه عمرانی.

عملکردی که تا حالا وجود داشته این بود که دولت برداری که ترسیم کرده بود نشان داد از سه ردیف هزینه‌یی فقط یک ردیف فعال داشته‌ایم که عبارت است از وجوه نقدی که دولت به خانوار می‌پردازد. تجربه سال ۹۰ نشان داد دولت در همین یک فقره هم دچار کسری است. مثلا در سال ۹۰ حدود ۱۵ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان کسری دولت بود بابت پرداخت فقط یارانه نقدی. و این در شرایطی است که ۱۰ هزار میلیارد تومان هم در بودجه ۹۰ پیش‌بینی شده بود تا از منابع عمومی به سازمان هدفمند کردن داده شود. بنابراین، پولی عملا وجود نداشت که صرف تولید و جبران افزایش مخارج دولت شود.

وقتی لایحه بودجه تقدیم شد، درباره نحوه سیاست دولت سوال بود؟ تصمیم دولت این بود که کلا درباره این موضوع سکوت کند. مجموعه سیاست بودجه در این مورد سکوت محض بود و بی‌اعتنایی به قانون. به این معنا که وقتی لایحه بودجه ۹۰ را می‌بینید متوجه می‌شوید که نرخ متوسط بنزین که حول و حوش ۵۵۰ تومان تعیین شده، مالیات بر یارانه را بر مبنای این ۵۵۰ تومان تنظیم کرده‌اند، در حالی که سال ۹۱ بر مبنای قیمت ۱۰۰ تومان (یعنی قیمت قبل از هدفمند کردن) پیش‌بینی شده است.

مجموعه اعدادی که به بردار محصول قیمتی هدفمندی مربوط می‌شد، کاملا با فرض عدم مشکل و قیمت‌های قبل از هدفمند کردن تدوین شده و سیاست دولت این بوده که مجلس وارد این موضوع نشود و گویی ما هنوز در شرایط قبل از آغاز اجرای قانون هستیم و تجربه یک‌ساله هم نداریم. جهت‌گیری سومی که در بودجه ۹۱ صورت گرفته، سیاست دولت درباره هزینه‌های جاری و عمرانی است. دولت نسبتا هزینه‌های جاری خود را نسبت به ارقام سال ۹۰، نسبت به قانون ۵/۱۵ و نسبت به عملکرد ۱۹ درصد رشد داده، این رشد نامعقول نیست و همین میزان در عمل رخ خواهد داد و سیاستی که درباره اعتبارات عمرانی داشته، این بوده که مخارج عمرانی در بودجه این طور است که اول دولت هزینه‌های جاری را انجام می‌دهد، بازپرداخت هزینه‌هایی را که هیچ راه فراری از آن نیست هم انجام داده و اگر پولی ماند صرف امور عمرانی خواهد شد.

اتفاقی که این چند سال افتاد، تقریبا نامطلوب بود؛ اینکه زمانی با نفت ۳۰ دلاری، ۳۵ یا ۳۷ دلاری نزدیک به ۱۰ هزار میلیارد تومان اعتبارات عمرانی داشتیم، در حالی که این چند ساله با نفت صد دلاری، حدود ۱۷ هزار میلیارد تومان، ۱۸ هزار میلیارد یا ۱۹ هزار میلیارد تومان اعتبارات عمرانی داریم.پیش‌بینی ما برای سال ۹۰ حدود ۲۲ هزار میلیارد تومان تحقق پیدا خواهد کرد ضمن اینکه بخشی از این مقدار صرف هزینه‌های حوادث غیرمترقبه خواهد شد. اگر رقم دولت که ۳۸۲ هزار میلیارد ریال است را با ۲۲ هزار میلیارد تومان مقایسه کنیم، حدود ۷۴ درصد رشد را شاهدیم. خلاصه عرایضم اینکه دولت منابع و مصارف دارد، پیش‌بینی دولت از منابع غیرنفتی ۷۷ هزار میلیارد تومان است و منابع نفتی ۶۷۲ هزار میلیارد ریال.

میانبر دوم:استفاده بیشترازنفت در بودجه ۹۱

در بخش نفت یک اتفاق این خواهد بود که این ۶۷۲ هزار میلیارد ریال فقط استفاده از نفت در بودجه عمومی است، جدا از این ۱۴ درصد بابت هزینه‌های جاری و عمرانی به شرکت ملی نفت و ۲۳ درصد هم وارد صندوق توسعه ملی خواهد شد که مجموع آنها سهم نفت در جایگاه آن را تا حدودی مشخص می‌کند در سال ۹۱. اینجا بحث سیاست نرخ ارز دولت مطرح است که حدود ۱۲۴۰ تومان بوده که تاثیر‌گذار خواهد بود، گرچه ردیفی هم هست که گفته شده اگر قیمت دلار بیش از این میزان شود، می‌تواند وارد این هزینه‌ها شود.

نکته مهم درباره نفت تبصره‌یی است که اضافه شده و قید شده اگر قیمت نفت بیش از این مقدار برای ما درآمد داشت، با تصویب هیات وزیران قابل خرج کردن است یعنی عملا هیچ سقفی در نظر گرفته نشده و این حداقل میزان استفاده از نفت است.

درباره درآمدهای غیرنفتی، به جز بحث هدفمندی یارانه‌ها، دولت دو تصمیم مهم دیگر هم گرفته؛ اولا درباره درآمدهای مالیاتی اتفاقی که در سال ۹۰ افتاد ناشی از دو عامل بود. یکی برمی‌گشت به اینکه شرکت‌های بخش خصوصی مالیات عملکرد سال ۸۹ را در ۹۰ می‌پرداختند یعنی شرکت‌ها در سال ۸۹ فعالیت کرده بودند، در سال ۹۰ بر مبنای آن ۲۵ درصد سود را مالیات دادند. سال ۸۹ سال بحران اقتصادی بود. چه در کشور ما و چه در کل اروپا و امریکا و از این ناحیه تغییری در عمل مشاهده شد.

نکته دوم، مالیات بر واردات بود که عملا میزان واردات در سال ۹۰ کاهش پیدا کرد. این کمی به خاطر تحریم‌های بین‌المللی بود که موجب شد واردات را نتوانیم به اندازه انجام دهیم در حالی که در پیش‌فرض‌های بودجه ۹۱ این است که حدود ۷۰ میلیارد دلار واردات داشته باشیم و بر این مبنا ضربدر ۱۱ درصد تعرفه موثر ضربدر نرخ ارز رقم مالیات بر واردات پیش‌بینی شده است.

میانبر سوم:استفاده از مالیات علی الحساب شرکت های دولتی

نکته بعدی برمی‌‌گردد به سود سهام شرکت‌های دولتی. شرکت‌های دولتی مثل هر شرکتی وقتی فعالیت می‌کنند بعد از اینکه ترازنامه‌شان را بستند یا سود می‌دهند یا زیان. اگر سود کنند فرض این است که شرکت بخش خصوصی اول مالیات می‌دهد بعد اگر چیزی ماند تصمیم می‌گیرد سود را چگونه مصرف کند. راجع به شرکت‌های دولتی، دولت باید تصمیم بگیرد با این سود چه می‌خواهد بکند. دولت ۴۰ درصد تحت عنوان سود سهام شرکت‌ها هر سال می‌گیرد و وارد بودجه می‌کند. اتفاقی که در سال ۹۰ افتاد پیچیده بود؛ اینکه قرار شد شرکت‌ها سود سهام‌شان را هم مثل مالیات بدهند. وقتی بودجه ۸۳ را می‌نوشتند کسری بودجه داشتند و نمی‌دانستند چگونه تامین کنند، بنابراین تصمیم گرفتند مالیات علی‌الحساب سال بعد شرکت‌های دولتی را هم دریافت کنند. یعنی شرکت دولتی مالیاتی که سال ۸۳ می‌داد ناشی از عملکرد سال ۸۲ نبود بلکه پیش‌بینی علی‌الحساب مالیات ۸۳ را هم می‌پرداخت. بنابراین، دو مالیات می‌داد. از سال ۹۰ این شرکت‌های دولتی همزمان علی‌الحساب سود سهم بودجه‌یی‌شان را هم باید می‌پرداختند یعنی سال ۹۰ این شرکت‌ها سه پول به دولت می‌دادند. ۲۵ درصد قانون مالیات‌های مستقیم، ۴۰ درصد سود سهام سال ۸۹، ۴۰ درصد سود سهام سال ۹۰ علی‌الحساب که می‌شود ۱۰۵ درصد!

به همین دلیل از رقمی که پیش‌بینی شده بود، حول و حوش شش هزار میلیارد تومان در آن سال فقط ۱۰ درصد تحقق پیدا کرد. حالا دولت گفته هرچه را که اینها در سال ۹۰ ندادند در سال ۹۱ خواهیم گرفت. بنابراین، در بخش درآمدهای غیرنفتی پیش برآورد زیادی را مشاهده می‌کنیم.

اما در قسمت مصارف همان ساخت سنتی که در هزینه‌های جاری بود، ادامه پیدا کرده، می‌بینیم که ۱۰۱ هزار میلیارد ریالی که ظاهر شده در یارانه نان وکالاهای اساسی و برق مستقیما به سازمان هدفمند کردن یارانه‌ها واریز شده بابت پرداخت‌های مردم. بخشی مربوط به افزایش حقوق کارکنان دولت است که ۵/۱۲ درصد امسال افزایش خواهد یافت که عمده‌اش رفاه اجتماعی است که ۳۰ هزار میلیارد تومان است. اگر رقم این سه مورد را جمع کنیم و تقسیم کنیم، عملا همان ۷۵ درصد هزینه‌های جاری دولت صرف حقوق کارکنان دولت می‌شود. در قسمت اعتبارات عمرانی اتفاقی که ظرف این ۱۰ سال افتاده، حدود ۱۳۲ هزار میلیارد تومان یعنی سالی ۱۳۲۰۰ میلیارد تومان صرف پرداخت اعتبارات عمرانی شده است. در این مدت قرار بوده ۴۷۲۷ طرح عمرانی در کشور خاتمه پیدا کند، اتفاقی که در عمل افتاد با فرض صحت پیش‌بینی‌های دولت برای خاتمه طرح‌های سال ۹۰ در مقابل ۴۷۲۷ طرح، ۱۳۰۴ طرح فقط خاتمه پیدا کرده است ؛ تقریبا ۳۰ درصد.

جالب اینکه از ۱۳۲ هزار میلیارد تومان نزدیک ۶۰ هزار میلیارد تومان صرف همین طرح‌هایی شده که قرار بوده خاتمه پیدا کند ولی چون تمام نشده مجبور شدیم به آن بپردازیم. خلاطه مطلب می‌شود اینکه در عمل ادامه مشکلات ساختاری را شاهدیم که در بودجه ۹۱، ۴۳۶ طرح جدید شروع خواهد شد که عمدتا بزرگ بوده و مربوط به طرح‌های آب و راه هستند، این حجم وسیع طرح‌های عمرانی جدید کشور را شامل می‌شوند.

به بخش دوم وارد می‌شویم، اعدادی که عرض کردم در مقایسه با سال‌های گذشته تغییر محسوسی نداشته اما آنچه نقطه تمایز این بودجه و دیگر بودجه‌ها است، ‌مربوط به بخش دوم است. می‌خواهیم ببینیم کسری بودجه چگونه جبران خواهد شد؟

میانبر چهارم:خرید اوراق مشارکت توسط صندوق توسعه

فرض این بود که حسابی برای تثبیت داشته باشیم که با نوسان قیمت نفت بودجه دچار نوسان نشود، در عمل این انجام نشد و حدود ۱۹ بار ماده ‌مربوط به این مطلب توسط دولت و مجلس اصلاح شد و عملا استفاده از منابع حساب ذخیره ارزی در طرح‌های عمرانی مباح شد. با همه اینها فرض برنامه پنجم این بودکه اساسنامه صندوق توسعه ملی به گونه‌یی نوشته شود که حداقل از مجموعه دست‌اندازی‌های دولت و مجلس خلاص شویم. الان اگر ماده ۸۰ را که مربوط به این حساب است بررسی کنید متوجه می‌شوید آنجا چند آسیب مهم صندوق ذخیره برطرف شده مثلا پرداخت‌ها ارزی انجام شود و کاملا استفاده شرکت‌ها و دولت ممنوع شده اما در سال ۹۱ اتفاقی که افتاد این است که دولت با ظرافت به بررسی پرداخته مثلا شرکت‌های آب و فاضلاب برای منابع خود از صندوق ملی می‌توانند استفاده کنند چه اندازه مشخص نیست یا شرکت ملی نفت پنج میلیارد دلار اوراق مشارکت نفتی منتشر کند در بند ماقبل آخر بودجه گفته صندوق توسعه ملی می‌تواند اوراقی را که شرکت ملی نفت منتشر کرده، بخرد. اینجا بحث این بود که بخش کشاورزی قادر نیست طرح‌هایی برای استفاده از منابع صندوق معرفی کند که بتوانند با ارز کار کنند. در سال ۹۰ چون بحث این بود که استفاده ریالی را مجاز کنیم ولی تصویب نشد اما در سال ۹۰ برای بخش کشاورزی گفتند ۱۰ درصد از منابع صندوق ملی را می‌توانند به صورت ریالی استفاده کنند، برای سال ۹۱ دولت این ۱۰ درصد را به ۲۰ درصد رساند و علاوه بر بخش کشاورزی ۲۰ درصد از منابع صندوق بقیه بخش‌ها می‌توانند استفاده کنند؛ به صورت ریالی، که عملا استفاده ریالی از صندوق معنا و مفهوم صندوق را از بین می‌برد.

میانبر پنجم :جبران کسری بودجه از طریق اوراق مشارکت

بخش عظیمی از کسری بودجه از طریق انتشار اوراق مشارکت جبران خواهد شد. از ویژگی‌های بودجه ۹۱ اجازه انتشار بالای اوراق مشارکت است. نزدیک ۵۵ هزار میلیارد تومان که بسیار بزرگ است و جالب اینکه ۸ هزار میلیارد تومان از این را، دولت بازپرداخت اصل و سودش را تضمین کرده است.

چند نکته مهم وجود دارد؛ اول اینکه اوراق مشارکت صرفا باید برای طرح‌های انتفاعی منتشر شود. الان عملا هیچ ردی وجود ندارد مبنی بر اینکه این پول‌ها صرف چه طرح‌هایی خواهد شد.

پیچیدگی‌ این موضوع این است که این طرح‌ها عمدتا ۳ تا ۵ ساله است و بازپرداخت اصل و سود این اوراق به دولت بعد خواهد رسید. اینکه دولت آینده چه برخوردی خواهد داشت، باید گفت فقط برای رقمی که دولت منتشر خواهد کرد و بازپرداخت اصل و سود برعهده وی است. در سال ۹۴ حدود ۱۰ هزار میلیارد تومان و در سال ۹۵ حدود ۱۳ هزار میلیارد تومان دولت آینده باید پرداخت کند، در حالی که دولت اصلا چنین تجربه‌یی ندارد.

اگر پول‌های سرگردان وارد این حوزه شود، قسمتی از بحث است. تجربه اوراق مشارکت قبلی نشان می‌دهد پول‌های سرگردان کمتر وارد این حوزه شده‌اند و مردم انتخاب را از بین سه گزینه انجام می‌دهند؛ بانک، بورس و اوراق مشارکت. مثلا وقتی می‌گویند ۲۰ درصد و ۳ ساله این رقیب بانک می‌شود، بنابراین، اینجا احتمال اثر Crowding-out در صورتی که این اوراق فروش یابند، زیاد است و نکته مهم این است که این پول‌ها از طریق دولت وارد اقتصاد خواهد شد.

نکته آخر برمی‌گردد به واگذاری دارایی‌های دولت. فرض این بوده که اگر دولت می‌خواهد شرکت‌های خود را بفروشد، باید طبق این قانون عمل کند که نهادی به نام سازمان خصوصی‌سازی به وجود می‌آید، ارکانی تحت عنوان هیات عالی قیمت‌گذاری و بر این مبنا مجموعه فرآیند خصوصی‌سازی مدیریت خواهد شد.

کل این قانون در بودجه سال ۹۱ تعطیل شده و فرض شده کل دارایی‌هایی که به شکل سهام واگذار می‌شود با مسوولیت وزیر مربوطه و وزیر اقتصاد و دارایی، خودشان قیمت‌گذاری کنند، خودشان بفروشند، خودشان هم تصمیم بگیرند. صرف چه کار بکنند؟ و در عمل نه بحث قیمت‌گذاری نه سازمان خصوصی‌سازی درگیر این مسوولیت‌ها نخواهد شد.

اینجا ابهام مهمی وجود دارد. می‌دانید که وقتی شرکتی واگذار می‌شود، دارایی‌هایی که شرکت دارد معلوم خواهد شد، ولی اینجا اینها را جدا کرده، سهام، سهم‌الشرکه، اموال، دارایی‌ها و غیره هرکدام را جدا کرده از هم بخشی به درون قانون اصل ۴۴ برمی‌گردد، بخشی که برنمی‌گردد باید براساس قانون عمل شود ولی اینجا مسوولیت را به وزیر مربوطه و وزیر اقتصاد داده. حجم این مشخص نیست و سقف ندارد ضمن اینکه علت پیدایش بدهی‌های مختلف دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها هم معلوم نیست.

اگر مجلس دقت نکند در این بند علاوه بر مشکلات ساختاری، منشأ فساد گسترده‌یی هم می‌تواند باشد. در مجموع، در عمل اگر این چند بخش را جمع بزنیم، یعنی اموال، اوراق مشارکت و غیره، می‌بینیم که نزدیک ۱۴۴ هزار میلیارد تومان که کل منابع و مصارف عمومی دولت است، همین مقدار در احکام بودجه‌یی آورده شده، یعنی در نگاه اول بسیار اعداد شبیه بودجه سال ۹۰ است ولی بعد که دقیق شویم اختلاف تقریبا دوبرابری را می‌بینیم. در تئوری سه کارکرد اصلی برای بودجه قائل هستیم؛ اول اینکه برقراری انضباط مالی با بودجه است که برآورد دقیق درآمدها، برآورد دقیق هزینه‌ها و کنترل هزینه‌ها معنا می‌شود. دومین کارکرد بودجه، تخصیص منابع به اولویت‌هاست. معمولا هیات وزیران مسوولیت این بخش را دارد و سومین کارکرد اجرای کارآمد عملیات در دولت است که عمدتا در حوزه مسوولیت شخص وزیر است.

اولا در بودجه ۹۱ برقراری انضباط مالی بسیار ناکارآمد است ثانیا اصلا اولویتی داده نشد که تخصیص منابع به آن مهم باشد. ثالثا راجع به کارایی در عمل هم هیچ حرفی نزده. خلاصه اینکه نمی‌دانیم چقدر پول در این بودجه آورده شده؟ چقدر منابع داریم؟ چقدر مصارف داریم؟ و اینکه چقدر صرف چه کار خواهیم کرد؟

دکتر محمد قاسمی

مدیر کل دفتر مطالعات برنامه بودجه مرکز پژوهش های مجلس

بهنام قاسمی

فارغ التحصیل رشته تکنولوژی نساجی