گام تاریخی مجلس برای قانونمند شدن اداره نفت

اشاره: به همت نمایندگان مجلس، قانون وزارت نفت پس از ۳۲ سال از زمان تاسیس این وزارتخانه، تدوین شده و در حال تصویب نهایی است.

قانون وزارت نفت که مهمترین قانون اداره نفت ایران پس از ملی شدن صنعت نفت محسوب میشود، زمینه ساز تصویب قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران خواهد بود.

لازه به یادآوریست نمایندگان مجلس در سال ۱۳۶۶ دولت را مکلف کردند لایحه اساسنامه شرکت ملی نفت را به مجلس ارائه کند اما در ۲۴سال گذشته همه دولتها از ارائه چنین لایحه ای به مجلس سرباززدند چرا که بدون اساس نامه، شرکت نفت تحت نظر رئیس جمهور اداره می شود و اختیار مبسوطی برای تصمیم گیری درباره منابع و مصارف شرکت ملی نفت دارد.

به همت کارشناسان مرکز پژوهشهای مجلس و حمایت کمیسیون انرژی مجلس هشتم، اساسنامه شرکت نفت نیز تدوین شده و بلافاصله پس از تصویب قانون وزارت نفت, به مجلس ارائه خواهد شد. فرزاد مخلص‌الائمه، بازرس کل امور نفت سازمان بازرسی کل کشور درباره اهمیت و ابعاد این قانون نکاتی را شرح داده است:

وزارت نفت پس از ۳۲سال در چارچوب قانون قرار می گیرد
قبل از پیروزی انقلاب اسلامی مجموعه صنعت نفت در قالب شرکت ملی نفت ایران شکل گرفته بود. آخرین اساسنامه این شرکت مربوط به سال ۱۳۵۶ است. طبق اساسنامه‌های موجود شرکت ملی صنایع پتروشیمی، شرکت ملی گاز و شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی نیز به عنوان بزرگترین شرکت‌های اصلی تابع وزارت نفت، شرکت‌های فرعی شرکت ملی نفت ایران محسوب می‌شوند یعنی هنوز هم شرکت ملی نفت ایران یک مجموعه یکپارچه است.

بعد از انقلاب با تغییر رویکرد نظام و قانون اساسی نسبت به صنعت نفت، ضرورت تأسیس وزارتخانه‌ای به عنوان وزارت نفت احساس شد و در مهرماه سال ۵۸ با تصویب شورای انقلاب این وزارتخانه تأسیس شد، اما از سال ۵۸ علیرغم توسعه صنعت نفت و گاز تاکنون قانون جامعی درباره شرح وظایف و اختیارات وزارت نفت جز دو لایحه مصوب شورای انقلاب، تدوین و تصویب نشده است.

بر این اساس تدوین قانون جامع شرح وظایف و اختیارات وزارت نفت یک ضرورت انکارناپذیر بوده است که بالاخره در مجلس هشتم، روند شکل گیری آن به صورت یک طرح از سوی کمیسیون انرژی آغاز شد.

خاطر نشان می­کنم که مجلس محترم شورای اسلامی، هم­زمان ۳ طرح را در دستور کار دارد که به طرحهای سه قلوی نفتی مشهورند؛ حلقه اول مربوط به اصلاح قانون نفت مصوب سال ۶۶ بود که در سال جاری بعد از ۲۴ سال اصلاح و تصویب و در تیرماه ابلاغ شد و جهت گیری ها و ساختارهای جدیدی در آن تعریف شد که مهمترین آن تاسیس هیأت عالی نظارت بر منابع نفتی است.

حلقه دوم این مجموعه سه گانه، قانون شرح وظایف و اختیارات وزارت نفت است که در حال حاضر در دستور کار مجلس قرار دارد و گام بعدی نیز قانون اساسنامه شرکت ملی نفت است که آخرین ویرایش آن مربوطه به سال ۵۶ است؛ همان اساسنامه ای که با تاسیس وزارت نفت و تصویب قوانین متفاوت، باعث ناهمگونی جدی در ساختار صنعت نفت و تا حدودی نظام مالی کشور شده است.

به هر حال گرچه در سال ۵۸ وزارت نفت تاسیس شد، اما هیچگاه تشکیل نشد. دلیل آن هم ضعف شرح وظایف و اختیارات آن و عدم تفکیک حدود مسؤولیت آن از شرکت ملی نفت است.

طبق ساختار و اساسنامه‌ موجود، شرکت ملی نفت ایران و به تعبیر دقیق‌تر هیئت مدیره شرکت ملی نفت ایران بالاترین مقام تصمیم‌گیری در صنعت نفت است.

به موجب ماده ۳ طرح قانونی تأسیس وزارت نفت، بخش مهمی از قابلیت حقوقی و اجرایی وزیر نفت نیز مرهون جایگاه ریاست هیئت مدیره شرکت ملی نفت است. چون در شرکت ملی نفت به دلیل ساختار و نگاه مبنایی حاکم قبل از انقلاب تفکیکی بین وظایف حاکمیتی و وظایف تصدی‌گری و تجاری وجود نداشته است، ترکیب ناهمگون این دو وظیفه در شرکت ملی نفت تا کنون استمرار یافته و منجر به یک ساختار معیوب در صنعت نفت کشور شده است.

در حال حاضر تفکیک و تعریف شایسته ای از وظایف وزارت نفت و شرکت ملی نفت وجود ندارد. به همین دلیل همواره ستاد وزارت نفت در برابر شرکت ملی نفت ضعیف‌تر بوده است، به عنوان مثال جایگاه معاونت برنامه‌ریزی وزارت نفت به جز در دوره‌های اخیر و به دلیل رویکرد وزرای محترمی که اتفاقاً به تعبیر کارکنان نفت، نفتی نبوده اند، در مقابل مدیران برنامه‌ریزی شرکت‌های اصلی از لحاظ عملکردی جایگاه برتری نداشته است.

همین وضعیت و عدم تعادل سازمانی در قیاس معاونت حقوقی وزارت نفت با مدیریت حقوقی شرکت‌های اصلی به ویژه مدیریت حقوقی شرکت ملی نفت یا معاون بین‌الملل وزیر نفت در برابر مدیریت امور بین‌الملل شرکت ملی نفت نیز مشاهده می­شود. بر همین مبناست که ساختمان وزارت نفت متعلق به شرکت ملی نفت است، کارکنان آن کارکنان شرکت ملی نفت هستند و از شرکت ملی نفت حقوق می گیرند و هزینه‌های وزارت نفت از محل منابع شرکت ملی نفت تامین می‌شود، چنانکه بودجه سنواتی وزارت نفت بسیار ناچیز و کمتر از ۲۰ میلیون تومان می باشد که از درآمد سالانه یک کارمند متوسط همین وزارتخانه نیز کمتر است!

به هر حال خوشبختانه یک وفاق در مجموعه تفکر کارشناسی مدیران صنعت نفت، مجلس و دستگاه‌های نظارتی ایجاد شد که باید شرح وظایف روشنی با تأکید بر تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدی‌گری برای وزارت نفت نوشته شود که منجر به تدوین چنین طرحی شد.

حجم کار کارشناسی خیلی خوبی ابتدا در مرکز پژوهش های مجلس و سپس در کمیسیون انرژی مجلس در این باره انجام شد چنانکه بالغ بر ۱۵ جلسه کارشناسی عمیق و چالشی در کمیسیون و کارگروه های تخصصی آن برگزار و طرح اولیه مکرراً ویرایش شد و تقریباً طرح پخته‌ای از کار درآمد. تصور می‌کنم این قانون به همراه حلقه قبلی یعنی قانون نفت و حلقه بعدی یعنی اساسنامه شرکت ملی نفت، زنجیره قوانین شفاف و منضبطی را برای صنعت نفت شکل خواهد داد. علی رغم ۲۴ سال تکلیف قانونی مانع از ارائه اساسنامه جدید شرکت‌ ملی نفت توسط دولت‌های مختلف به مجلس شده است.

یکی از این دو مانع رابطه مالی شرکت‌ ملی نفت و دولت است که عموما دولتها ترجیح دارند این رابطه شفاف نباشد و دیگری عدم تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدی‌گری است؛

تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدی‌گری هم در قانون اصلاح قانون نفت و هم در قانون شرح وظایف و اختیارات وزارت نفت تقریباً به نحو روشنی شکل گرفته است.رابطه مالی دولت و صنعت نفت نیز هر سال در قانون بودجه و در قوانین برنامه تعیین تکلیف می‌شود. به هرحال اولویتها به ترتیب اهمیت مورد توجه قرار گرفته است.

تصویب قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، محدوده مجاز فعالیت بخش های مختلف اقتصادی تعیین و شرکت های دولتی ماندگار و قابل واگذاری مشخص گردیدند. در این میان به منظور ساماندهی و افزایش بازدهی و بهره‌وری و اداره مطلوب شرکتهای دولتی ماندگار، در ماده ۱۳ این قانون مقرر گردید کلیه امور و اختیارات مربوط به سیاست‌گذاری و اعمال وظایف حاکمیتی باید از شرکت های دولتی منفک و به وزارتخانه‌ و مؤسسات دولتی تخصصی ذی‌ربط محول گردد. اما تاکنون این بخش از قانون مزبور در مورد شرکت های ماندگار صنعت نفت نظیر شرکت ملی نفت ایران اجرا نشده و اعمال امور حاکمیتی کماکان توسط این شرکت انجام می شود.

در تمام سالهای گذشته نیز یکی از مشکلات اساسی آن بوده که شرکت ملی نفت تحت تصمیمات حاکمیتی دولت در بسیاری از اقدامات خود به ناچار اقتصادی و تجاری عمل نکرده است و طبیعتاً بسیاری از منابع و فرصت‌های اقتصادی برای کشور از دست رفته است.

طبق ماده ۳ قانون در دست تصویب وزارت نفت، وظیفه سیاست‌گذاری،‌ راهبری و برنامه‌ریزی و نظارت بر کلیه عملیات بالادستی و پایین‌دستی صنعت نفت، گاز، پتروشیمی و پالایش برعهده وزارت نفت گذاشته شده است.

همچنین تدوین استانداردها و نظارت بر اجرای آنها به همراه وظایف مهم دیگری نیز برعهده وزارت نفت قرار گرفته است که قبلاً یا برعهده شرکت‌های تابعه وزارت نفت بوده یا اصولاً مسئولی نداشته است چنانکه به عنوان مثال تعیین و بازنگری و نظارت بر حسن اجرای استانداردهای نفت و گاز پتروشیمی پیش از این متولی نداشته است. در بحث اکتشاف و توسعه نیز دستورالعمل‌ها توسط شرکت ملی نفت تدوین می‌شد اما در قانون جدید این وظایف به وزارت نفت سپرده شده است.

نظارت بر تولید صیانتی نیز چنین شرایطی دارد. چنانکه یک وظیفه صددرصد حاکمیتی است و ممکن است در تعارض کامل با اهداف اقتصادی و تجاری شرکت ملی نفت باشد که دولت براساس قانون جدید می‌تواند برنامه ها و اقدامات را در جهت منافع ملی تعدیل کند.

شرکت ملی نفت در این صورت دیگر نقش حاکمیتی در برنامه ریزی توسعه و اکتشاف نخواهد داشت و مدیریت آن طبق ماده ۱۲۹ قانون برنامه و ماده ۳ قانون وزارت نفت برعهده وزارت نفت قرار خواهد گرفت.

در اجرای این قوانین وظیفه شرکت ملی نفت تنها اجرای طرحهای توسعه و همچنین تولید و بهره‌برداری از میادین خواهد بود و توسعه میادین را نیز طبق برنامه مصوب وزارت نفت انجام خواهد شد. البته در الگوی قابل بحث دیگری نیز میتوان وظایف توسعه و تولید و بهره برداری را در شرکتهای متعدد سازماندهی کرد که الان مجال طرح آن نیست.

یکی دیگر از ویژگی‌های برجسته این قانون واگذاری ریاست مجمع عمومی نمایندگان صاحب سهام شرکت‌های اصلی تابعه وزارت نفت به وزیر نفت است. مشابه بسیاری از سازمانهای بزرگ تابعه سایر وزارتخانه ها مانند سازمان صنایع دفاع، شرکت مخابرات قبل از خصوصی سازی، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران (ایدرو)، سازمان توسعه و نوسازی صنایع معدنی ایران (ایمیدرو) ، شرکت توانیر، شرکت بازرگانی دولتی و دیگر سازمانهایی که ریاست مجمع آنها برعهده وزرای ذیربط قرار دارد،ریاست مجمع عمومی شرکت‌های تابع وزارت نفت نیز به وزیر نفت واگذار می شود.

البته این کار طبعاً واجد نقاط قوت و ضعف است. ولی در مجموع ریاست وزیر نفت اولاً شرکت و مجمع عمومی آن را در برابر مجلس و مردم پاسخگوتر می‌کند و ثانیاً از بعضی از اقدامات تحمیلی از ناحیه دولت کاسته می‌شود. این یک گام مهم به سمت اصلاح رابطه ساختاری دولت با نفت محسوب می شود.

در این شرایط رابطه دولت و وزارت نفت شفاف‌تر و روشن‌تر خواهد بود و مجامع عمومی شرکت‌ها نیز از این وضعیت بلاتکلیفی خارج خواهد شد.

در سال گذشته مجمع عمومی ۲ سال شرکت ملی نفت یکجا برگزار شد. ۳ سال مجمع عمومی شرکت ملی گاز در یک جلسه برگزار شد. مجمع عمومی شرکت ملی صنایع پتروشیمی نیز برای ۵ سال در یک جلسه برگزار شد. این در حالی است که طبق قانون مجمع عمومی شرکت‌ها باید پس از هر سال مالی به صورت منظم برگزار شوند.

توجه به این نکته ضروری است که مجمع عمومی یک شرکت طبق قانون تجارت یکی از ارکان اصلی نظارت بر عملکرد هیأت مدیره و فعالیت‌های شرکت است و برگزار نشدن آن برای سالهای متوالی اصلاً صحیح نیست.

در این مجامع صورتهای مالی، گزارشهای حسابرسی، تکالیف هیأت مدیره و گزارش‌های هیئت مدیره به مجمع باید به صورت منظم بررسی شوند و جلوی انحرافات عملکردی گرفته شود، اگر مجمع به صورت تشریفاتی برگزار شود این اتفاق نمی‌افتد و مطلقاً امکان شفاف سازی و فرصت اجرای تکالیف وجود ندارد. بخشی از این نگاه دقیقاً ناشی از نگاه دولتی و بروکراتیک به شرکتهای اقتصادی است که با واگذاری مسوولیت مجمع به وزیر، بخشی از این مساله حل می­شود و قابل کنترل و نظارت موثر خواهد بود. تغییر ریاست مجمع عمومی شرکت‌های تابعه وزارت نفت یکی از ویژگی‌های قانون جدید است که در مجموع مثبت ارزیابی می شود.

مزیت دیگر این قانون تاکید بر تعیین شرایط عمومی قراردادهای نفتی است تا انضباط و وحدت رویه مطلوب تری بر قراردادهای نفتی حاکم شود. البته شرایط عمومی قرادادها بایستی توسط وزارت نفت تهیه و به تصویب هیات وزیران برساند. در واقع برای قراردادهای نفتی نسبت به سایر قراردادهای عمرانی یا اقتصادی، اختصاصات متفاوتی دیده شده است. در قانون جدید بودجه وزارت نفت از بودجه شرکت ملی نفت مستقل می شود و در ردیف بودجه سنواتی کشور با ساختار تشکیلاتی و وظایف و اختیارات مندرج در این قانون قرار خواهد گرفت.

در قانون جدید پیش بینی شده است که وزارت نفت و شرکت‌های اصلی آن از لحاظ نظامات استخدامی و پرداخت، تابع آیین نامه خاصی شوند که با پیشنهاد وزارت نفت و تایید معاونت توسعه منابع انسانی ریاست جمهوری به تصویب هیات وزیران می رسد.

البته فرآیند تقریبا طولانی برای تصویب این آیین نامه دیده شده است و بعید است نقطه نظرات مدیریت صنعت نفت به طور کامل تامین شود، اما ضرورت دارد که بعد از بیش از ۲۰ سال، نظام پرداخت و نظام استخدامی صنعت نفت تعیین تکلیف شود. به هر حال طبق قوانین جاری، صنعت نفت فعلاً تابع قانون خدمات کشوری است اما طبق یک توافق نانوشته و غیرشفاف از اجرای آن بنابر یک سری ملاحظات قابل اعتنا خودداری شده است؛ در واقع مسوولین وزارت نفت به دلیل تفاوت های اساسی قانون مدیریت خدمات کشوری با نظام کنونی اداری و استخدامی صنعت نفت آن را موجب ایجاد اختلال و غیرقابل اجرا می دانند.

همواره تنش اینکه چه قانونی باید در این صنعت حاکم باشد،‌ چرا این صنعت از قوانین موجود در این زمینه تبعیت نمی کند و اعتراض به‌جای دستگاه‌های نظارتی در این باره مشکلاتی را ایجاد کرده و لازمه حل این مشکل آن است که یک بار به طور اصولی تکلیف این مساله روشن شود. شرایط صنعت نفت نیز ایجاب می کند که نظام استخدامی آن متفاوت دیده شود، یعنی شبیه آنچه برای سازمان انرژی اتمی،‌اعضای هیات‌های علمی، قضات و امثال آن دیده شده است.

بر این اساس ملاحظات بین المللی و منطقه‌ای صنعت نفت و ضرورت حفظ سرمایه انسانی این بخش، بایستی با ملاحظات عدالت اجتماعی در نظامات پرداخت هم­زمان مورد عنایت قرار گیرد. البته این ماده در این طرح از مواد حساس و احتمالاً در صحن مجلس پر بحث خواهد بود و پیشنهادهای متعددی برای آن ارائه شده است.

در این قانون وظایف نظارتی روشن و موثری برای وزارت نفت به عنوان یک وظیفه حاکمیتی دیده شده است. حصول اطمینان از عملکرد ساز و کارهای نظارت سیستمی نیز جزو وظایف اولیه سازمان بازرسی کل کشور می باشد.