نگاهی به تحریم‌های ۱۵ نوامبر ۲۰۱۳ شورای اتحادیه اروپا علیه بانک‌ها و شرکت‌های ایرانی

سه سناریوی حقوقی برای مقابله با تحریم‌ها

دنیای اقتصاد – شورای اتحادیه اروپا چهار روز قبل تصمیمی اتخاذ کرد که بر اساس آن، ۶نهاد مالی و ۲ شرکت ایرانی را مجددا وارد فهرست تحریم‌های این اتحادیه کرد. این در حالی است که پیش از این، دادگاه اتحادیه اروپا به‌دلیل محرز نشدن اتهامات وارده، بانک‌ها و شرکت‌های تحریم شده را تبرئه کرده بود. شورای اتحادیه اروپا با دور زدن رای صادر شده با یک بهانه جدید (همکاری با دولت ایران) نهادهای تبرئه شده را مشمول تحریم‌های این اتحادیه قرار داد.

«دنیای اقتصاد» در گزارشی با بررسی ابعاد تحریم‌های جدید، سه سناریو را برای مقابله حقوقی با تحریم‌ها پیشنهاد داده است. بر اساس پیشنهاد اول، اشخاص و نهادهای مشمول تحریم در دادگاه‌ عمومی اتحادیه اروپا می‌توانند از شورا درخواست کنند که دلایلی ارائه کند که به طور روشن و قاطع، حمایت آنها از دولت را اثبات کند. گزینه دوم، دفاع بر اساس قاعده ضرورت و تناسب است. دفاع ضرورت و تناسب، مبتنی بر این اصل است که اقدامات محدود‌کننده اتحادیه اروپا، باید با هدف آن اقدامات، تناسب داشته باشد و برای رسیدن به آن هدف ضروری باشد. سومین گزینه‌ای که پیش روی اشخاص و نهادهای تحریم شده قرار دارد، استناد به اصول اساسی حقوق عمومی از جمله استناد به حاکمیت قانون و نیز احترام به نظارت قضایی در اتحادیه اروپا است.

سه سناریوی حقوقی برای مقابله با تحریم‌ها
نگاهی به تحریم‌های ۱۵ نوامبر ۲۰۱۳ شورای اتحادیه اروپا علیه بانک‌ها و شرکت‌های ایرانی

حمید قنبری

شورای اتحادیه اروپا در تاریخ ۱۵ نوامبر ۲۰۱۳ تصمیم شماره ۲۰۱۳/۶۶۱/CFSP را اتخاذ کرد. بر اساس این تصمیم، ۸ نهاد و یک فرد (شامل ۴ بانک) وارد لیست تحریم‌های اتحادیه اروپا می‌شوند و یک بانک که قبلا تحریم شده بود؛ اما نام خود را تغییر داده بود نیز با نام جدید وارد فهرست تحریم‌ها می‌شود. شورا در همان روز، مقرره شماره ۱۱۴۵/۲۰۱۳ را نیز صادر کرده است که عبارات آن، دقیقا همان عبارات تصمیم بالا هستند و به این ترتیب، تصمیم شورا به صورت مقرره‌ای درآمده است که مستقیما و بدون نیاز به تصویب در دولت‌های عضو اتحادیه اروپا، لازم‌الاجرا است.

این اقداماتِ شورای اتحادیه در زمانی اتخاذ شده‌اند که مذاکرات هسته‌ای میان ایران و گروه ۱+۵ در جریان است کمتر کسی انتظار آن را داشت که اتحادیه اروپا در چنین وضعیتی اقدام به تصویب تحریم‌های جدید علیه ایران کند. برخی مدعی هستند که تصمیم و مقرره فوق‌الذکر، وضع تحریم‌های جدید به شمار نمی‌روند و صرفا در پی تحکیم و تقویت تحریم‌های سابق هستند. برخی دیگر آن را نشانه عدم حسن نیت گروه ۱+۵ در مذاکرات تلقی می‌کنند و آن را به عنوان دلیلی بر لزوم بدبینیِ ایران به طرف مقابل، مورد استناد قرار می‌دهند. داوری در خصوص صحت هر یک از ادعاهای فوق، مستلزم آن است که ابتدا مفاد تصمیم و مقرره فوق به دقت بررسی شود و آثاری که این تصمیم و مقرره در رژیم تحریم‌های ایران بر جای می‌گذارند، معین شود. این نوشته در پی آن است که به طور مختصر به تحلیل این اقدام شورای اتحادیه اروپا بپردازد.

رژیم تحریم‌های اتحادیه اروپا علیه ایران

هدف اتحادیه اروپا از وضع تحریم علیه جمهوری اسلامی ایران، وادار کردن ایران به متوقف کردن برنامه‌ هسته‌ای و توسعه موشک‌های بالستیک خود عنوان شده است. بخشی از تحریم‌های وضع شده توسط اتحادیه اروپا علیه ایران، در راستای اجرای قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد هستند. در حال حاضر ۴ قطعنامه ۱۷۳۷، ۱۷۴۷، ۱۸۰۳ و ۱۹۲۹ به ترتیب در سال‌های ۲۰۰۶، ۲۰۰۷، ۲۰۰۸ و ۲۰۱۰ علیه برنامه هسته‌ای جمهوری اسلامی ایران وضع شده و اعمال می‌شوند. کلیه دولت‌های عضو سازمان ملل متحد، موظف به اجرای این قطعنامه‌ها هستند. اتحادیه اروپا نیز این تحریم‌ها را در قالب مقرره‌هایی وضع و ابلاغ می‌کند. علاوه‌بر تحریم‌های مزبور، اتحادیه اروپا راسا نیز تحریم‌هایی را علیه ایران و در راستای اجرای هدف مزبور وضع کرده است که تصمیم مورخ ۲۶ جولای ۲۰۱۰ آن شورا به شماره ۲۰۱۰/۴۱۳/CFSP یکی از مهم‌ترینِ آنها و در حقیقت، آغازگر طیف گسترده‌ای از تحریم‌ها علیه اشخاص و نهادهای ایرانی است. در راستای اجرای این تصمیمات، مقرره‌های مختلفی توسط شورای اتحادیه اروپا صادر شده است که مهم‌ترین و آخرین مقرره در این رابطه در تاریخ ۲۳ مارس ۲۰۱۲ و به شماره ۲۶۷/۲۰۱۲ صادر شده است، مقرره مزبور، در پی آن بوده است که کلیه تحریم‌های وضع شده توسط اتحادیه اروپا علیه ایران را در متن جامعی گردآوری کند؛ بنابراین تحریم‌های بعدی وضع شده علیه ایران و از آن جمله تحریم‌های ۱۵ نوامبر ۲۰۱۳ که در بالا مورد اشاره قرار گرفتند، در حکم اصلاحیه‌ای بر آن است.

چالش‌های حقوقی علیه تحریم‌های اتحادیه اروپا

از همان زمان وضع تحریم‌های اتحادیه اروپا، بسیاری از اشخاص و نهادهای ایرانی مشمول تحریم‌ها، اقدام به طرح دعوی علیه آنها کردند. این دعاوی در دادگاه عمومی اتحادیه اروپا مورد رسیدگی قرار گرفتند. مبنای اصلی طرح این دعاوی آن بود که شورای اروپا مکلف است در هنگام اتخاذ تصمیم یا صدور مقررات، موازین حقوقی اتحادیه اروپا را رعایت کند؛ حال آنکه شورا در هنگام تصمیم‌گیری در خصوص این تحریم‌ها چنین کاری را انجام نداده است. خواهان‌های ایرانی در این دعاوی به طور خاص به حق دریافت اطلاعات پیش از وضع این تحریم‌ها اشاره و اعلام می‌کردند، شورا مکلف بوده است که قبل از وضع تحریم‌ علیه آنها، دلایل و مستنداتی که نشان دهنده ارتباط آنها با برنامه هسته‌ای و موشک‌های بالستیک ایران باشند را ارائه کند و به آنها فرصت دفاع از خود بدهد. خواهان‌ها مدعی بودند که شورای اتحادیه اروپا نه پیش از وضع تحریم‌ها و نه حتی پس از وضع آنها چنین شواهد و مدارکی را ارائه نکرده است و از این رو به اشخاص مشمول تحریم‌، فرصت دفاع از خود در رابطه با وضع تحریم‌ها داده نشده است. آنها مدعی بودند از آنجا که هیچ ارتباطی با برنامه هسته‌ای و موشک‌های بالستیک ایران نداشته‌اند، وضع تحریم‌ها علیه آنها ناموجه بوده است. شورای اتحادیه اروپا در مقام پاسخ به این ادعا به اصل محرمانگی و مسائل امنیتی استناد و اظهار می‌کرد که مدارک و شواهد مربوط به ارتباط اشخاص و نهادهای مزبور با برنامه هسته‌ای ایران، محرمانه است و قابلیت ارائه به خواهان‌ها یا دادگاه را ندارد. دادگاه عمومی اتحادیه اروپا این ادعا را غیر‌قابل‌قبول می‌دانست و مدعی بود که نمی‌توان به استناد اصل محرمانگی، اصول بنیادین حقوق اتحادیه اروپا را زیر پا گذاشت. به نظر می‌رسد شورای اتحادیه اساسا دلایل روشن و محکمی که این ارتباط را اثبات کند در اختیار نداشت و تحریم‌ها صرفا به منظور اعمال فشار بر ایران و بدون آنکه نشانه روشنی از ارتباط اشخاص و نهادهای تحریم‌ شده با برنامه هسته‌ای وجود داشته باشد، وضع شده بودند. در هر حال دادگاه عمومی اتحادیه اروپا، در موارد متعددی رای به غیر‌قانونی بودن تحریم‌های مزبور صادر کرد و ادعای شورا را قابل‌قبول ندانست. بانک‌های ملت، سینا، توسعه صادرات، پست بانک و رفاه کارگران از جمله بانک‌هایی بودند که بر همین اساس توانستند رای دادگاه عمومی اتحادیه مبنی‌بر غیر‌قانونی بودن تحریم‌ها را به نفع خود به‌دست آورند. با این حال، صدور آرای مزبور به معنای خروج فوری آنها از لیست تحریم‌ها نبود. آرای صادر شده توسط دادگاه عمومی اتحادیه اروپا، آرای غیرقطعی و قابل‌تجدیدنظر هستند. طرف بازنده می‌تواند از این آرا در دیوان دادگستری اروپا تجدیدنظر خواهی کند و تا زمانی که نتیجه رسیدگی‌ در مرحله تجدیدنظر مشخص نشود، رای بدوی قابلیت اجرا نخواهد داشت. تنها در زمانی می‌توان رای دادگاه بدوی را اجرا کرد که دادگاه تجدیدنظر نیز آن را تایید کرده باشد. از آنجایی که شورای اتحادیه اروپا نسبت به تمامی آرای مزبور تجدیدنظر خواهی کرده است، عملا تاکنون بانک‌های ایرانی که در دادگاه بدوی موفق به نقض تحریم‌ها شده‌اند، از فهرست تحریم‌ها خارج نشده‌اند. با این حال با توجه به روشن بودن نقض اصول حقوقی اتحادیه اروپا توسط شورای اتحادیه، احتمال بالایی وجود داشت که آرای مزبور در مرحله تجدیدنظر نیز تایید شوند. به عبارت دیگر، رای صادره در مرحله بدوی واجد ایرادی نبود که در مرحله تجدیدنظر، تایید نشود. بر این اساس، این احتمال وجود داشت که تحریم‌های یاد شده عملا بلااثر شوند و برخی در این خصوص از روند گسسته شدن تور تحریم‌ها علیه ایران سخن گفته‌اند. این امر موجب نگرانی شورای اتحادیه اروپا بود و بر همین اساس بود که در ۱۵ نوامبر ۲۰۱۳ اقدام به صدور تصمیم و مقرره‌ فوق‌الذکر کرد تا عملا این روند را متوقف کند.

تحکیم تحریم‌ها با توسعه دلایل تحریم

شورای اتحادیه اروپا در پی آن است که این بار، بانک‌ها و شرکت‌های ایرانی را به دلیل حمایت از دولت ایران و نه حمایت از برنامه‌ هسته‌ای و موشک‌های بالستیک ایران مشمول تحریم قرار دهد. تصمیم و مقرره‌ای که شورای اتحادیه اروپا در ۱۵ نوامبر ۲۰۱۳ صادر کرده است، با اشاره به آرایی که اخیرا‌ توسط دادگاه عمومی اتحادیه اروپا صادر شده‌اند آغاز می‌شود. شورا با این اقدام تردیدی در این نکته باقی نمی‌گذارد که هدف از صدور تصمیم و مقرره یاد شده، بلااثر کردن آرای یاد شده است. شورا اعلام می‌کند که بانک‌ها و نهادهایی که آرای یاد شده به نفع آنها صادر شده است، این بار به دلیل حمایت از دولت ایران مشمول تحریم قرار می‌گیرند. ادعای حمایت از دولت ایران در مقایسه با ادعای حمایت از برنامه هسته‌ای ایران، بسیار گسترده‌تر و اثبات آن ساده‌تر است. شورای اتحادیه می‌تواند در صورت مورد چالش قرار گرفتن این تحریم در دادگاه عمومی اتحادیه اروپا به سادگی اثبات کند که بانک‌ها و شرکت‌های یادشده از دولت حمایت کرده‌اند یا فعالیت‌هایی را انجام داده‌اند که منافع آن عاید دولت می‌شود. شورا در رابطه با برخی از بانک‌ها و شرکت‌هایی که مشمول فهرست این تحریم‌ها قرار گرفته‌اند به ذکر این نکته بسنده کرده است از آنجا که بخش عمده‌ای از سهام آنها به دولت تعلق دارد، دولت از فعالیت آنها منتفع می‌شود؛ بنابراین می‌توان آنها را تحت عنوان حمایت‌کننده از فعالیت‌های دولت ایران، مشمول تحریم قرار داد. آنچه شورا در پی آن بوده است، سهل‌تر کردن دفاع از تصمیم خود در دعاوی مطروحه علیه درج نام اشخاص و نهادها در فهرست تحریم است و برای این کار دلیل وضع تحریم‌ها را وسیع‌تر از گذشته تعریف کرده است.

راهکارهای اعتراض به تحریم‌های توسعه یافته اتحادیه اروپا

با توجه به این اقدام که از سوی شورای اروپا انجام شده است، اشخاص و نهادهای مشمول تحریم در دادگاه‌ عمومی اتحادیه اروپا چند گزینه خواهند داشت. نخست اینکه حمایت خود از فعالیت‌های دولت را انکار و از شورا درخواست کنند که دلایلی ارائه کند که به طور روشن و قاطع، حمایت آنها از دولت را اثبات کند.

همان‌طور که در بالا اشاره شد، شورای اتحادیه در اثبات چنین امری با دشواری اندکی روبه‌رو خواهد بود. گزینه دوم این است که به جای دفاعِ مبتنی بر عدم دریافت اطلاعات و شواهد راجع به تحریم‌ها، دفاع ضرورت و تناسب را مطرح کنند. دفاع ضرورت و تناسب، مبتنی بر این اصل است که اقدامات محدود‌کننده اتحادیه اروپا، باید با هدف آن اقدامات، تناسب داشته باشد و برای رسیدن به آن هدف ضروری باشد. به عبارت دیگر، باید حداقل محدودیت‌های ممکن برای رسیدن به یک هدف وضع شود. روشن است که هدف از وضع تحریم‌ها علیه ایران این بوده است که برنامه هسته‌ای و توسعه موشک‌های بالستیک ایران متوقف شود. مشمول تحریم قرار دادن تمام اشخاص و نهادهایی که به نحوی با دولت مرتبط می‌شوند و دولت از فعالیت آنها منتفع می‌شود، آشکارا اقدامی نامتناسب و غیر‌ضروری برای رسیدن به این هدف است. ضرورت و تناسب، از اصول حقوق بشر و حقوق بشردوستانه هستند و نهادهای اتحادیه اروپا – از جمله شورای اتحادیه و دادگاه عمومی اتحادیه – نیز مکلف به احترام به این اصول هستند. در این رابطه می‌توان به آثار وضع چنین اقدامات محدود‌کننده گسترده‌ای بر حقوق و وضعیت معیشتی انسان‌های عادی در جامعه نیز اشاره کرد و آن را دلیلی بر عدم ضرورت این مقررات دانست. سومین گزینه‌ای که پیش روی اشخاص و نهادهای تحریم شده قرار دارد، استناد به اصول اساسی حقوق عمومی از جمله استناد به حاکمیت قانون و نیز احترام به نظارت قضایی در اتحادیه اروپا است. شورای اتحادیه اروپا با اشاره به آرای صادر شده توسط دادگاه عمومی اتحادیه اروپا در متن تصمیم و مقرره فوق‌الذکر، تردیدی در این نکته باقی نگذاشته است که تحریم‌های مزبور را برای بلااثر کردن آرای دادگاه عمومی اروپا صادر کرده است. چنین عملی می‌تواند تلاشی در جهت خنثی کردن نظارت قضایی بر اقدامات نهادهای اتحادیه اروپا به شمار آید و منتهی به این شود که ارکان نظارتی آن اتحادیه، عملا فاقد اختیار محسوب شوند. از آنجا که حاکمیت قانون، یکی از اصول اساسی اتحادیه اروپا است، این دفاع می‌تواند در مقابل رویکرد جدید اتحادیه اروپا مطرح شود.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

اگرچه گزینه‌های یاد شده، پیش روی وکلای بانک‌ها و شرکت‌های مشمول تحریم‌های اتحادیه اروپا قرار دارد، اما نکته مهم، این است که برای ثبت شکایت در دادگاه عمومی اتحادیه اروپا و طرح دعوی در آن، نیاز به زمان قابل‌توجهی وجود دارد و تا گذشتن آن زمان، عملا اشخاص و نهادهای یادشده، مشمول تحریم باقی خواهند ماند. برخی دیپلمات‌های اروپایی در این خصوص اظهارنظر کرده‌اند که شورای اتحادیه، در تاریخ ۱۵ نوامبر، عملا تحریم جدیدی را وضع نکرده است و فقط سعی کرده تحریم‌های موجود را تقویت کند. اگرچه با توجه به اینکه آرای صادره علیه شورای اتحادیه اروپا قطعی نشده بودند، این سخن منطقا صحیح است؛ اما نکته‌ای که نمی‌توان از آن غفلت کرد، پیامی است که ایران و سیاستمداران آن از این اقدام اتحادیه اروپا دریافت می‌کنند؛ پیامی که مثبت تلقی نمودن آن بسیار دشوار است.