نقش و دخالت دولت در اقتصاد و توسعه صنعتی

تهیه و تدوین: دکتر امیررضا باودر 

شاید یکی از قدیمی‌ترین پرسش ها در عرصه اقتصاد و سازماندهی فعالیت‌های صنعتی بحث بر سر این موضوع باشد که دولت تا چه اندازه باید در اقتصاد دخالت کند و آیا اساسا این دخالت باید وجود داشته باشد یا خیر؟ به طورکلی نخستین اقتصاددانان که توانستند اقتصاد را به عنوان یک علم تدوین کنند بر این باور بودند که بازارها و سازوکار قیمت‌ها منافع آحاد جامعه را بهینه خواهد کرد و سخن از دست نامریی بود که جامعه را اداره و منافع همه را در یک سطح تعادلی بهینه می‌کند. این تفکر تا سالهای دهه ۱۹۲۰میلادی ادامه داشت و یک پارادایم ذهنی غالب به شمار می‌رفت، با این وجود در توجیه رکود بزرگ سال۱۹۳۰ ناتوان بود.

این امر موجب توصیه‌ها به دولتها و تشویق آنها به دخالت در ابعاد اقتصاد کلان و در نتیجه موفقیت معجزه‌وار این توصیه‌ها مکتب فکری جدیدی را در اقتصاد ایجاد کرد که روی تثبیت اقتصاد کلان از طریق سیاست‌های پولی و مالی تاکید می‌کرد. البته در روزگار بعد از جنگ جهانی دوم بار دیگر قدرت بازارها در شکل‌دهی به فعالیت های اقتصادی و صنعتی آشکار شد. در دهه‌های ۱۹۷۰به بعد در پی غالب شدن پارادایم لیبرال و عملکرد اقتصادی عالی ایالات متحده بخصوص در دهه ۱۹۹۰ بار دیگر این نظر که سازوکار بازار توان اداره اقتصاد را دارد تقویت شد. با این حال همزمان تجربه کشورهای شرق آسیا در توسعه صنعتی به گونه‌ای تفسیر می‌شود که حکایت از دخالت شدید دولت در بازارها دارد.

به طوری که با حضور قدرتمند دولت برای حذف سیاست‌های قدیمی جانشینی واردات و تنظیم شاخص‌ها به برحسب نظام‌های انگیزشی بی‌طرفانه‌تر نقش دولت عمدتا به اصلاح زیرساختهای مورد نیاز سامانه بازار محدود شد. بی‌طرفانه به این مفهوم است که این کشورها مجموعه محرک‌های سیاستی بی‌طرف بین بازار داخل و بازار صادراتی در بین صنایع مختلف دارند. با وقوع معجزه شرق آسیا می‌توان بین دخالت های مطلوب با دخالت های غیر مطلوب دولت تمایز قایل شد. دخالت هایی که به طور مستقیم موجب جهت‌دهی منابع به سمت فعالیت های خاصی نمی‌شود ولی در عین حال سعی در در رفع ناتوانی‌ها و شکست های بازار دارد را دخالت کارکردی و در مقابل دخالت‌های نامطلوب و ناموافق با بازار گزینشی نامیده شده‌اند که تخصیص منابع را به نفع گروه خاصی هدایت می‌کند.

ناکارآمدی و ناتوانی شدید دولت ها و ناکارآیی راهبرد جانشینی واردات که اکثر کشورهای درحال توسعه فرآیند صنعتی کردن را با آن آغاز کرده بودند و همچنین موفقیت راهبرد صادرات‌گرا که اقتصادهای نوظهور را رهبری می‌کرد منجر به توجه نظریات اقتصاددانان نئولیبرال شد آنها معتقد به این دیدگاه بودند که اصولا بازارها کارآمد و دولت ها ناکارآمد هستند و دولت ها حق دخالت در فرآیند صنعتی شدن را ندارند. با این وجود بررسی‌ها نشان می‌دهند کشورهای شرق آسیا با ویژگی‌های نئولیبرال تطابق ندارند و زیرا این دولت ها با دخالت در تجارت، تخصیص اعتبارات، واردات، تولید داخلی فناوری، آموزش و کارآموزی، ارائه انواع تسهیلات و مشوقات صادراتی موجب بوجود آمدن نرخهای رشد غیر قابل انتظار و تنوع در صنایع کارخانه‌ای و صادرات شدند.

بنابراین دولت های آسیای شرقی فراتر از مرزهای نظریه بازار خودتنظیم عمل کرده، ولیکن اهمیت بازار و نقش بخش خصوصی را انکار نمی‌کنند بلکه استدلال آنها این است که به عنوان عاملانی فعال در بازار حضور داشته‌اند. همچنین معتقدند که دخالتهای چنینی می‌توانند نتایج بازار‌های خودتنظیم را بهبود بخشند که این دولت‌ها را دولت‌های توسعه‌گرا و بازار اداره شده می‌نامند.

در دهه ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ میلادی زمانی که بسیاری از کشورهای در حال توسعه امروزی به استقلال رسیدند، دیدگاه اقتصادی مبتنی بر برنامه‌ریزی متمرکز در بسیاری از این کشورها حاکم شد. بر اساس این دیدگاه چون در این کشورها بازار وجود ندارد، پس دولت باید جانشین بازار شود، یعنی دولت را در مقابل بازار قرار دادند. این دیدگاه مداخله‌های گسترده دولت را در اقتصاد توجیه می‌کرد که در عمل منجر به شکل‌گیری دولت بزرگ شد. کشورهایی چون شوروی‌سابق، عراق، لیبی و سوریه این مسیر را برگزیدند.

پس از قوت گرفتن اقتصاد نئوکلاسیک و تا اوایل دهه نود میلادی نهادهایی همچون بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول تاکید داشتند، که اقتصاد بازار توانایی پیشبرد توسعه اقتصادی را دارد و موارد شکست آن محدود است، اگر خللی دیده می‌شود، ناشی از دخالت‌های بی‌جای دولت یا عدم دخالت‌های به‌جای دولت است. برهمین اساس تئوری”دولت حداقل” برای سالهای طولانی ترویج می‌شد. اما به تدریج شکست این سیاست‌ها نیز پدیدار شد و سیاست‌های تعدیل اقتصادی و ساختاری که به نسخه بانک جهانی یا صندوق بین‌المللی پول شهرت یافت، در بسیاری از کشورها به شکست انجامید. بحران‌های جدی در اقتصاد برخی از کشورهای آمریکای لاتین، آفریقا و بلوک شرق که از سیاست‌های دولت حداقل به خوبی پیروی و تبعیت کرده بودند، صاحبنظران بانک جهانی را به این نتیجه رساند، که اقتصاد در خلا شکل نمی‌گیرد، بلکه باید زیرساخت‌ها و نهادهایی وجود داشته باشد که دولت در ایجاد و بوجود آمدن آنها نقش بسیار کلیدی داشته باشد.

بر همین اساس رویکرد بانک جهانی نیز به تدریج به واسطه حضور برخی اقتصاددانان نهادگرا تغییر یافته و بر نقش سازنده‌ای که دولت می‌تواند در تحول نهادی داشته باشد، تاکید شد. اما در کنار این تحولات گروهی دیگر از اقتصاددانان تحت عنوان استراتژیست های صنعتی ظهور یافتند که از آموزه‌های نهادگرایان فراتر رفتند و باب مباحث دیگری را همچون سیاست صنعتی و سیاست استراتژیک تجاری گشودند. به اعتقاد آنها، شکست بازار فراتر از فقدان اطلاعات و ناکارآیی بازار سرمایه، مسئله صرفه‌های مقیاس، عدم سرمایه‌گذاری در دانش و مهارت و در نهایت عدم شکل‌گیری سرمایه‌گذاری مکمل است و شامل شکست‌های درون بنگاهی، بین بنگاهی و شکست‌های ملی نیز می‌شود که دخالت های غیرگزینشی نیز باید بکار گرفته شوند تا در تمام بازارها از جمله بازار تکنولوژی، بازار آموزش، بازار کار، بازار محصولات، بازار سرمایه بهبود قابل توجهی حاصل شود، که این دیدگاه در اثر عملکرد موفق دولت ها در جنوب شرق آسیا بوده است.

بنابراین این موضوع که آیا رشد اقتصادی و توسعه صنعتی در اثر سیاست‌های عمومی و دخالت‌های ماهرانه دولت صورت می‌گیرد یا بر مبنای فعالیت‌های بخش خصوصی و در هماهنگی با نظام قیمت‌ها و تعامل بازارها با یکدیگر و مجرد از دخالت‌های دولت هنوز هم موضوعی مناقشه‌برانگیز است. لیکن به رغم این مناقشه‌ها، با اطمینان میتوان گفت که اغلب دخالت دولت می‌تواند اثرات مثبتی به همراه داشته باشد، زیرا اندیشه‌های سنتی که بر اساس آنها صنعتی شدن کشورها اصولا به وسیله فرآیند مبتنی بر بازار صورت گرفته است امروزه از سوی تاریخ‌دانان اقتصادی به طور جدی زیر سوال رفته است.

آنان با مرور گرایش‌های اقتصادی تاکید می‌کنند نقش دولت در صنعتی‌شدن به فراهم کردن چارچوب اقتصادی قانونی نظم عمومی و امنیت خارجی محدود نبوده است، بلکه دولت فعالانه نهادهای مساعد را برای صنعتی شدن تشویق و تقویت نموده، خدمات عمومی مختلف را سازمان‌دهی و حتی به طور مستقیم در سازمان‌دهی فعالیت‌های تولیدی دخالت کرده است. همچنین آنها با مطرح کردن این نکته که دولت‌ها دوست دارند که خود را مجری برنامه‌ای معرفی کنند که به سود کل جامعه است بیان می‌کنند که مسئولیت جنگ و حفظ نظم کشور جزو وظایف کلاسیک دولت‌هاست، لیکن در عصر جدید وظیفه سومی هم پیشروی آنها قرار گرفته است.

دولتها در عصر جدید مسئولیت تحول اقتصادی را نیز دارند. دیگر نمی‌توان ثروت‌آفرینی را فقط تابع طبیعت و بازار آزاد به شمار آورد بلکه کشورداری کارآمد نیز به میدان آمده است. تشویق کارآفرینی و تسهیل ظرفیت‌سازی برای کالاهای جدید به دخالت های پیچیده‌تری در امور مردم نیاز دارد و طلب وفاداری از مردم و واداشتن آنها به رفتارهای درست کافی نیست. نقش تحولی دولت به ظرفیت بیشتری نیاز دارد. البته که بحثهای بی ثمر در مورد میزان دخالت دولت را باید به کناری وانهاد و به بحث درباره انواع مختلف درگیرشدن دولت و اثر آنها پرداخت. به بیان دیگر دخالت دولت مفروض است و مسئله‌ای که باید به آن پرداخت نوع این مداخله است و نه میزان آن.

بنابراین اگر بخواهیم به صورتی شماتیک طیف نظریات و دیدگاههای مختلف در مورد نقش دولت در حوزه اقتصادی و توسعه صنعتی را ترسیم نماییم در یک سر این طیف دیدگاه دولت بزرگ و همه کاره قرار می‌گیرد که مبتنی بر برنامه‌ریزی متمرکز است و در سر دیگر آن دیدگاه دولت حداقل و هیچکاره می‌نشیند که برای دولت نقشی را فراتر از عمل به وظایف کلاسیک خود نمی شناسد. ولیکن مهمتر از این دو دیدگاه دیدگاه‌هایی است که میان این دو قرار می‌گیرند و اغلب اختلافات نظری کنونی در سطح جهانی نیز پیرامون آنها شکل گرفته است.

نخست دیدگاهی که ضمن اذعان به اهمیت نقش دولت در توسعه، سیاست های دوستدار بازار را به رسمیت می‌شناسد که تنها شامل سیاست های عمومی وکارکردی است، یعنی سیاست‌هایی که از انتخاب و گزینش پرهیز نماید. دیدگاه دیگر را هم می‌توان دیدگاه استراتژیست‌های صنعتی دانست که ضمن پذیرش تئوری‌های نهادگرایی، بر ضرورت اعمال سیاست‌های انتخابی تاکید دارند. به اعتقاد آنها، دیدگاه قبلی همان دیدگاه نئوکلاسیک‌ها است که با پذیرش شکست‌های بازار، دخالت های گزینشی را تجویز کرده‌اند ولی فراتر از آن را مانند گذشته رد مینماید.